Frage an Elisabeth Winkelmeier-Becker von Bernd Dr. M. bezüglich Recht

Sehr geehrter Herr Dr. Mauer,

vielen Dank für Ihre Frage zum Thema „Strafbarkeit der Abgeordnetenbestechung“. In den vergangenen Wochen habe ich bereits zahlreiche Anfragen zu diesem Thema bekommen. Gerne möchte ich auch in diesem Portal zunächst auf einige Umstände hinweisen, die Ihnen möglicherweise nicht alle bekannt sind: Stimmenkauf ist in § 108e StGB bereits seit langem unter Strafe gestellt. Damit ist etwa die Annahme von Bestechungsgeld für den Kauf bzw. Verkauf einer Stimme bei einer Wahl oder Abstimmung gemeint. Würde ich also z.B. für meine Stimme bei einer Abstimmung – sei es für die Unterstützung meiner Fraktion oder gerade für eine abweichende Stimme – Geld nehmen, würde ich mich nach geltendem Recht ebenso strafbar machen, wie der Geldgeber. Das ist nie vorgekommen und wird es auch nicht – dabei musste ich bislang nichtmals besonders standhaft sein: es hat noch niemals jemand versucht, mich mit irgendwelchen Zahlungen oder Vorteilen zu beeinflussen, obwohl ich durchaus über Regelungen auch an maßgeblicher Stelle mitentschieden habe, die von einiger wirtschaftlicher Bedeutung z.B. für einzelne Berufsgruppen waren. Nun deckt diese Strafvorschrift nicht alle denkbaren problematischen Verhaltensweisen ab, deshalb diskutieren wir in Zusammenhang mit der Ratifizierung der UN-Konvention gegen Korruption über die Frage einer Erweiterung dieser Vorschrift. Allerdings spricht nichts dafür, dass wir in der Praxis eine relevante Strafbarkeitslücke hätten. Mir sind auch in der aktuellen Debatte um die Abgeordnetenbestechung keine konkreten Fälle bekannt geworden, in denen Abgeordnete nicht belangt werden konnten, obwohl man ihr Verhalten man nach allgemeinem Gerechtigkeitsempfinden für strafwürdig halten würde. Unstreitig ist auch: Deutschland gehört zu den Staaten mit der weltweit geringsten Korruption, wie der Korruptionswahrnehmungsindex von Transparency International so (2012 rangiert Deutschland auf dem 13. von 174 Plätzen) ausweist. Und dass die Unterzeichnung der UN-Konvention als solche nicht besonders aussagekräftig ist, sieht man daran, dass viele Staaten auf diesem Index deutlich hinter Deutschland rangieren, obwohl sie die Konvention ratifiziert haben.
Die UN-Konvention hat Deutschland mit als erstes unterzeichnet, und es wäre mir ein Anliegen, sie auch ratifizieren zu können. Dass Deutschland dies bisher nicht getan hat, wirft im internationalen Kontext schon ein schlechtes Licht auf Deutschland und nicht jedem kann man dann die Hintergründe so erklären, wie ich es nun Ihnen gegenüber versuche.. Allerdings ist die Umsetzung in deutsches Recht ziemlich schwierig, weil sie erhebliche Abgrenzungsprobleme mit dem grundgesetzlich geschützten Mandat des Abgeordneten aufwirft und ganz praktisch das Risiko birgt, dass auch politisch erwünschtes und übliches Verhalten von Abgeordneten plötzlich staatsanwaltliche Ermittlungen auslösen oder gar strafbar werden könnte. Abgeordnete sind keinen Weisungen unterworfen und nur ihrem Gewissen und vor alle ihren Wählern verantwortlich, auf deren Stimmen sie regelmäßig immer wieder angewiesen sind. Wer das Vertrauen der Wähler verspielt, ist ganz schnell aus dem Amt. Anders als bei Beamten und Richtern sind Abgeordnete aber immer auch Interessenvertreter und sollen das auch sein, beispielsweise ihres Wahlkreises oder bestimmter Gruppierungen. Viele Abgeordnete werden bewusst auch wegen ihrer Zugehörigkeit zu einer Berufsgruppe oder einer Gesellschaftsschicht gewählt – jede Partei achtet z.B. bei der Erstellung ihrer Listen darauf, dass sie auch nach diesen Kriterien ausgewogen ist. Dann kann aber etwa einem Gewerkschaftsmitglied oder auch einem Funktionär eines Wirtschaftsverbandes später nicht vorgeworfen und schon gar nicht mit Strafe bedroht werden, wenn er in der Meinungsbildung der Fraktion genau diese Interessen auch vertritt. Es würde sich für Abgeordneten in der Praxis die Frage stellen, ob man noch ohne Risiko Einladungen zu Abendessen oder Events annehmen kann, für die andere Teilnehmer bezahlen müssen, zu denen man selbst aber ohne mandatsbezogenen Anlass niemals hingehen würde und wo man auch als Mandatsträger wahrgenommen und angesprochen wird. In der Folge würden Abgeordnete wesentlich weniger Veranstaltungen besuchen und damit letztlich weniger ansprechbar sein. Am Ende könnte gar die Einhaltung von Fraktionsdisziplin als Verdachtsmoment ausreichen, weil häufigeres Abweichen von der Fraktionslinie eventuell mit geringeren Chancen auf einflussreichere und besser vergütete Positionen verbunden wäre. In einer Regelung, die die Strafvorschrift der Abgeordnetenbestechung erweitert, muss deshalb genau festlegt werden, wo zulässige Einflussnahme auf Abgeordnete endet und wo strafwürdige Einflussnahme beginnt. Dabei darf die verfassungsrechtlich garantierte Freiheit der Mandatsausübung nicht angetastet werden. Das alles ist aber mit den Vorgaben der UN-Konvention nur sehr schwer in Einklang zu bringen.
Den von der Opposition vorgelegten Gesetzentwürfen ist das jedenfalls nicht gelungen. So haben es auch die rechtswissenschaftlichen Experten einschließlich eines (ehrlich gesagt wenig überzeugenden) Vertreters von Transparency International gesehen, die wir im Rechtsausschuss am 17. Oktober des letzten Jahres dazu öffentlich angehört haben. Es ist übrigens auffällig, dass über diese Anhörung trotz großen Medieninteresses wenig berichtet wurde – anscheinend waren auch die Journalisten am Ende der Anhörung etwas ratlos, welche Schlussfolgerung aus der Anhörung gezogen werden könnte und haben gemerkt, dass es nicht etwa pure Obstruktion der Koalitionsparteien, sondern die objektive Schwierigkeit der Regelung ist, die einer Ratifizierung bisher entgegenstand.
Wir haben im Bundestag übrigens einen anderen, sehr effektiven Mechanismus, um unerwünschte Beeinflussung zu vermeiden: Jeder Abgeordnete ist verpflichtet, Nebeneinnahmen offenzulegen. Dadurch kann sich jeder Bürger und jeder Journalist ein Bild davon machen, ob er einen Abgeordneten für unabhängig und vertrauenswürdig genug hält; er kann bei dem Abgeordneten nachfragen, seine Schlussfolgerungen aus dessen Antwort ziehen und darüber berichten. Es gibt genügend Beispiele für solche Berichte; und jeder Abgeordnete muss alle vier Jahre sein Mandat erneuern und stellt sich mit seinem ganzen politischen und beruflichen (z.T. selbst seinem privaten) Tun seinen Wählern – in keinem anderen Beruf wird vergleichbares erwartet. Deshalb: Keiner muss sich sorgen, dass in Deutschland besonders problematische Zustände an der Tagesordnung wären. Dennoch kann ich verstehen, dass die Verzögerungen bei diesem Thema von außen so wirken, als wollten Abgeordnete für sich ein Sonderrecht in Anspruch nehmen. Und deshalb werden wir uns weiter sehr ernsthaft darum bemühen, eine gute und praktikable gesetzliche Regelung zu finden, die für alle Beteiligten mehr Klarheit schafft.
Neben den – von den Sachverständigen verworfenen - Gesetzentwürfen der Opposition gibt es derzeit einen neueren Vorschlag des Rechtsausschussvorsitzenden, der allerdings im Rechtsausschuss bisher noch nicht zur Abstimmung vorgelegt worden ist. Hierzu hatten wir seitens der Union den anderen Fraktionen ein Gespräch vorgeschlagen, um gemeinsam konstruktiv zu beraten. Außerdem ist ein Gesetzentwurf des Bundesrats bereits angekündigt. All das wird in der nächsten Legislaturperiode wieder aufgegriffen werden mit dem Ziel, die UN-Konvention und das freie Mandat in Einklang zu bringen. und ich bin optimistisch, dass uns das letztlich auch gelingen wird.
Der entscheidende Unterschied zu dem Präventionsgesetz, mit dem wir schärfere Regeln gegen Korruption im Gesundheitswesen geschaffen haben ist, dass die bestehenden straf-, disziplinar- und berufsrechtlichen Regelungen eben nicht ausreichen, korruptive Verhaltensweisen in Bezug auf niedergelassene Ärzte wirksam zu verhindern. Nach der Entscheidung des Großen Senats für Strafsachen vom 29. März 2012 handelt ein niedergelassener, für die vertragsärztliche
Versorgung zugelassener Arzt bei der Wahrnehmung der ihm in diesem Rahmen übertragenen Aufgaben weder als Amtsträger im Sinne des § 11 Absatz 1 Nr. 2 Buchst. c StGB noch als Beauftragter der gesetzlichen Krankenkassen im Sinne des § 299 StGB. Die allgemeinen Korruptionsdelikte der §§ 299 ff. StGB sind daher für die hier fraglichen Fälle regelmäßig nicht einschlägig. Der Große Senat für Strafsachen, der in seiner Entscheidung ausdrücklich die grundsätzliche Berechtigung des Anliegens anerkennt, korruptivem Verhalten im Gesundheitswesen mit Mitteln des Strafrechts effektiv entgegenzutreten, sieht deshalb den Gesetzgeber berufen, nach seinen Strafwürdigkeitserwägungen hier passende strafrechtliche Regelungen zu erlassen. Den vorhandenen disziplinar- und berufsrechtlichen Sanktionsmöglichkeiten mangelt es daran, dass nicht alle Leistungserbringer gesetzliche Mitglieder der Kassenärztlichen Vereinigungen oder der berufsständischen Kammern auf Landesebene mit entsprechender Disziplinargewalt sind und diese Einrichtungen auch nur über eingeschränkte hoheitliche Ermittlungskompetenzen verfügen, Korruptionsfälle unter den eigenen Mitgliedern effektiv aufzuklären und zu ahnden. In der Praxis sind diese Einrichtungen daher auf die Ergebnisse staatsanwaltschaftlicher Ermittlungen angewiesen, um ergänzende disziplinar- und berufsrechtliche Maßnahmen ergreifen zu können. M.E. ist es kein Zustand, dass niedergelassene Ärzte Geld oder andere Vorteile von Pharmaunternehmen oder Laboren annehmen dürfen, was angestellten Ärzten zu Recht verboten ist.
Das Fehlverhalten schwarzer Schafe muss selbstverständlich sowohl bei den Abgeordneten als auch bei den Ärzten wirksam bekämpft werden. Aus den genannten Gründen habe ich allerdings gegen die Oppositionsanträge zur "Abgeordnetenbestechung" und für das Präventionsgesetz - mit seinen schärferen Regeln im Gesundheitswesen - gestimmt.

Mit freundlichen Grüßen
Elisabeth Winkelmeier-Becker