Frage an Maria Flachsbarth von Udo O. bezüglich Gesellschaftspolitik, soziale Gruppen

Sehr geehrter Herr Ohm,

haben Sie vielen Dank für Ihre Frage vom 14. Dezember 2012 zum Thema „Demokratie und Bürgerrechte" über die Internetplattform www.abgeordnetenwatch.de. Ähnlich wie Sie, sind viele Versicherte wegen der aktuellen Berichterstattung und Diskussion zu Veränderungen bei ihren Verträgen über eine Kapitallebensversicherung verunsichert. Lassen Sie mich daher zuerst auf das Gesetzesvorhaben und anschließend auf Ihre Frage zur Anwesenheit von Bundestagsabgeordneten im Plenum eingehen.
Um Ihnen den Gesetzesentwurf besser erklären zu können, erlauben Sie mir eine kurze Darstellung des Sachverhalts. Es ist zunächst wichtig zu wissen, dass sich der Auszahlungsbetrag eines Lebensversicherungsvertrages regelmäßig aus drei Elementen zusammensetzt. Dabei handelt es sich um 1. die bei Vertragsabschluss garantierte Leistung, 2. die Überschussbeteiligung einschließlich des erst zum Vertragsende feststehenden Anteils am Schlussgewinn, 3. die Beteiligung an den so genannten Bewertungsreserven. Nur bei den Bewertungsreserven (3) soll sich durch die Neuregelung etwas ändern: Nach der Neuregelung kann die Beteiligung der ausscheidenden Versicherten an den Bewertungsreserven (3) in einem bestimmten Fall gekürzt werden. Dieser Fall tritt ein, wenn die Marktzinsen zu niedrig sind. Denn dann besteht die Gefahr, dass das Versicherungsunternehmen nicht mehr genügend Erträge erzielen kann, um den verbleibenden Versicherten die ihnen bei Auslaufen ihrer Verträge zustehende garantierte Leistung und Überschussbeteiligung (1 und 2) zahlen zu können. Die Neuregelung verhindert somit, dass die jetzt ausscheidenden Versicherten, den Kapitalbestand zu Lasten der verbleibenden Versicherten zu sehr verbrauchen.
Dabei wird den Versicherten jedoch nichts weggenommen, was ihnen bei Vertragsabschluss versprochen worden ist. Versicherte werden erst seit 2008 überhaupt an den Bewertungsreserven beteiligt, und zwar zu 50 Prozent. Da die Bewertungsreserven erst am Ende einer Laufzeit feststehen und im Zeitablauf stark schwanken, ist es gar nicht möglich, ein Versprechen über diese abzugeben. Aus diesem Grund ist es Versicherungsunternehmen auch verboten, mit der Höhe der Bewertungsreserven zu werben.

Das von den Versicherten eingezahlte Geld legt das Versicherungsunternehmen zum Beispiel in sicheren Bundesanleihen an. Bewertungsreserven entstehen, wenn der Preis für eine solche Bundesanleihe im Bestand des Versicherungsunternehmens am Markt über den Preis steigt, zu dem das Versicherungsunternehmen diese Anleihe ursprünglich erworben hat. Bei festverzinslichen Wertpapieren wie Bundesanleihen entstehen Bewertungsreserven insbesondere in Marktsituationen wie der augenblicklichen Niedrigzinsphase. Der Grund dafür ist, dass einige Wertpapiere vor langer Zeit mit einem wesentlich höheren Zinssatz ausgegeben wurden.

Beispiel: Eine Bundesanleihe mit einem Nominalwert von 100 wurde im Jahre 1986 mit einem Zinssatz von 6 Prozent ausgegeben. Gegenwärtig wird die Anleihe zu einem Kurs von 120 Euro gehandelt. Der Kursgewinn in Höhe von 20 Euro - also der Differenz zwischen dem Nominalwert von 100 und dem gegenwärtigen Kurs von 120 - ist keine dauernde Wertsteigerung. Denn bei Fälligkeit der Anleihe im Jahr 2016 wird das Versicherungsunternehmen lediglich den Nominalwert von 100 Euro zurückerhalten. Die Anleihe ist derzeit nur deshalb so wertvoll geworden, weil sie noch vier weitere Jahre Zinsen von 6 Prozent einbringt, wohingegen aktuell gehandelte Anleihen nur etwa zu 1 Prozent verzinst werden.

Die unveränderte Beibehaltung der gesetzlichen Regelung aus dem Jahr 2008 würde in diesem Beispiel dazu führen, dass die Versicherten, deren Verträge aktuell fällig werden, Bewertungsreserven aus dieser Anleihe von 10 Euro (50 Prozent von 20 Euro) ausgezahlt bekommen würden. Dem Versicherungsunternehmen stehen diese 10 Euro selbst aber gar nicht unmittelbar zur Verfügung. Die Wertsteigerung ist nämlich nur vorübergehend und besteht sozusagen nur „auf dem Papier“. Das Versicherungsunternehmen muss deshalb die 10 Euro aus dem allen Versicherten zugehörigen Kapitalbestand erbringen. Dies führt dazu, dass der für die große Gemeinschaft der beim Versicherungsunternehmen verbleibenden Versicherten vorgesehene Kapitalbestand aufgezehrt wird und zukünftig nur geringere Erträge erwirtschaften kann.

An den Bewertungsreserven wird ein Versicherter normalerweise beim Ablauf seines Versicherungsvertrags beteiligt. Entscheidend für die Höhe der Auszahlung sind daher die zu diesem Zeitpunkt aktuell bestehenden Bewertungsreserven. Da es sich um eine stichtagsbezogene Betrachtung handelt, kommt es angesichts der gegenwärtigen großen Schwankungen bei den Zinssätzen zu großen Ungleichgewichten. D.h. Versicherte erhalten je nach augenblicklichem Stand der Kapitalmärkte höhere oder geringere Zuflüsse aus den Bewertungsreserven. Dies ist mit dem Gedanken einer gerechten Verteilung innerhalb der Versichertengemeinschaft nicht zu vereinbaren. Zum Zeitpunkt des Vertragsablaufs zufällig bestehende Bewertungsreserven haben nichts mit den langjährigen Beiträgen der Versicherten zu ihrer Altersvorsorge zu tun. Würde man sie mit den gerade auslaufenden Lebensversicherungsvorhaben ausschütten, ginge das ganz und gar zu Lasten der später fällig werdenden Verträge. Die Neuregelung verhindert, dass die ausscheidenden Versicherten gegenüber den verbleibenden Versicherten bevorzugt werden.

Um unangemessenen Kürzungen bei in den nächsten Jahren zur Auszahlung kommenden Versicherungsverträgen zu begegnen, sieht die Neuregelung vor, dass die Kürzung der Beteiligung der Versicherten an den Bewertungsreserven gedeckelt wird. Diese Deckelung sollte mit der sogenannten Mindestzuführungsverordnung umgesetzt werden.
Mit den Neuregelungen zu den Bewertungsreserven wird keine Verschiebung der Beteiligung an den Bewertungsreserven zu Gunsten der Versicherungsunternehmen auf Kosten der Versichertengemeinschaft vorgenommen. Ziel der Regelung ist es vielmehr, für eine Beteiligung aller Versicherungsnehmer an den Bewertungsreserven auch in der Zukunft Sorge zu tragen. Es geht bei der Neuregelung darum, die angemessene Kapitalausstattung des Versicherungsbestandes sicherzustellen und einen fairen Ausgleich zwischen den Interessen der einzelnen Versicherungsnehmer zu schaffen. Nur so kann sichergestellt werden, dass die Versicherungsnehmer auch in den kommenden Jahren und Jahrzehnten angemessene Erträge aus ihren Lebensversicherungen erhalten.

Lassen Sie mich nun auf Ihre Frage zur Anwesenheit von Bundestagsabgeordneten im Plenum eingehen. Wie Sie sicher wissen, teilt sich der parlamentarische Kalender in Sitzungswochen und sitzungsfreie Wochen. Die sitzungsfreien Wochen verbringe ich in meinem Wahlkreis und leiste vor Ort die Wahlkreisarbeit. Während der Sitzungswoche bin ich in Berlin und komme hier meinen parlamentarischen Verpflichtungen nach. Eine Sitzungswoche beginnt meist mit der Fraktionsvorstandssitzung am Montagabend. Der Dienstagvormittag ist den Arbeitskreisen und Arbeitsgruppen der Fraktionen und der Dienstagnachmittag den Vollversammlungen der Fraktionen vorbehalten. Am Mittwoch tagen die Ausschüsse, und ab 13.00 Uhr finden im Plenum zunächst die Befragung der Bundesregierung (im Anschluss an die Kabinettssitzung) und danach die Fragestunde statt. Am Donnerstag tagt der Bundestag von 9.00 Uhr morgens bis zum späten Abend. Und am Freitag findet ebenfalls eine Plenarsitzung von 9.00 Uhr bis regelmäßig zum frühen Nachmittag statt.

Grundsätzlich sind die Beratungen der Ausschüsse nicht öffentlich. Ein Ausschuss kann zwar beschließen, die Öffentlichkeit zuzulassen; dies geschieht aber selten. Das Zögern der Ausschüsse bei der Herstellung der Öffentlichkeit ihrer Sitzungen ist darin begründet, dass sie sich von einer Beratung ohne Publikum, ohne Presse, Funk und Fernsehen mehr Nüchternheit und Sachbezogenheit versprechen und dabei auch offen reden können, ohne sich gleich öffentlich festzulegen. Das allerdings führt dazu, dass der größte Teil der im Bundestag geleisteten Arbeit, nämlich die in den Fraktionen, ihren Arbeitskreisen und -gruppen, den Ausschüssen und Unterausschüssen, im Ältestenrat und im Präsidium, abgesehen von einzelnen Ergebnismeldungen der Öffentlichkeit nicht zugänglich und daher auch zu wenig bekannt ist. Das Bild, das die Öffentlichkeit vom Bundestag gewinnt, entsteht fast ausschließlich aus den Plenarsitzungen des Bundestages, die auf den Tribünen und am Fernsehschirm miterlebt oder durch Presseberichterstattung bekannt werden. Dieses Bild ist wegen der häufig geringen Präsenz der Abgeordneten im Plenum unbefriedigend und führt gelegentlich zu dem Trugschluss, der Bundestag widme sich seinen Aufgaben nicht mit dem gebotenen Ernst. Dass dies jedoch nicht der Fall ist, zeigt sowohl die Arbeitsstatistik der 14., 15. und 16. Wahlperiode (siehe Anhang), als auch die Vielzahl von Tagesordnungspunkten eines jeden Plenarsitzungstages, der von 9 Uhr morgens bis 20 oder 21 Uhr oder auch länger dauert. D.h., dass das Plenum am Donnerstag immer mindestens für 12 Stunden, am Donnerstag mindestens 6 Stunden tagt- ohne Unterbrechungen oder Pausen. Es ist wohl plausibel, dass die Abgeordneten deshalb zum einen bei den „großen“ Debatten am Donnerstagmorgen während der Präsenszeit von 9 bis 11 Uhr im Plenum sind, wenn z.B. Regierungserklärungen abgegeben werden, auf die die Opposition antwortet und zum anderen sich besonders die Debatten aussuchen, die die Themen ihrer Ausschüsse behandeln oder besonderen Bezug zu ihrem Wahlkreis haben – aber nicht an jeder Debatte im Plenum teilnehmen.

Es gibt nach Art und Dauer verschiedene Formen von Debatten. Da die Reden der einzelnen Abgeordneten oft sehr spezielle fachliche Fragen behandeln und dementsprechend gründlich vorbereitet sind, ist es verständlich, dass diesen Debatten keine besondere Spontanität anhaftet und auch das Interesse der nicht fachkundigen Abgeordneten meist gering ist. Hinzu kommt, dass die Abgeordneten häufig die Argumente schon mehrfach in ihrer Fraktion und in öffentlichen Erklärungen gehört haben. Schon von daher ist es zu erklären, dass sich oft nur wenige, nämlich die Fachabgeordneten im Plenarsaal befinden.

In der Zeit, in denen die Abgeordneten nicht im Plenum sind, haben sie nicht etwa frei, sondern es gibt während einer Sitzungswoche in Berlin eine Vielzahl anderer Aufgaben, deren Bewältigung die Bürgerinnen und Bürger – zu Recht – von mir erwarten.
Zu meinen Pflichten gehören neben der Teilnahme an Beratungen und Abstimmungen im Plenum des Deutschen Bundestages und in seinen Ausschüssen die Teilnahme an Sitzungen der eigenen Fraktion, deren Arbeitsgruppen und Arbeitskreisen, die Lektüre von politischen und Fachzeitschriften, das Studium von Akten, Anträgen und Gesetzesentwürfen, ggf. die Vorbereitung eigener Ansprachen und Debattenbeiträge, Telefonate, die Erledigung von Post (allein bis zu 100 Emails täglich) aus den verschiedensten Kreisen der Bevölkerung, insbesondere auch aus dem Wahlkreis, politische Gespräche mit Bürgern, anderen Abgeordneten und Interessenvertretern und vieles mehr. Deshalb ist die Teilnehme an Plenarsitzungen eben kein guter Maßstab für das Pflichtbewusstsein, Engagement, Interesse oder die Leistung der Mitglieder des Deutschen Bundestages.

In dem von Ihnen konkret angeführtem Fall ist es eben nicht so, dass das Gesetz ausschließlich von 20 Personen in wenigen Minuten beraten wurde. Der Gesetzesentwurf hat bei der Abstimmung im Bundestag bereits einen langen Weg der Beratung hinter sich. Etwa zwei Drittel aller Gesetzentwürfe, wie auch dieser, werden von der Bundesregierung eingebracht. Diese werden im entsprechenden Ministerium formuliert und nach Absprache mit dem Finanz- und Justizministerium dem Kabinett zur Beschlussfassung vorgelegt. In diesem Fall wurde der Gesetzentwurf am 04. Mai 2012 vorgelegt. Der vom Kabinett beschlossene Text wird vom Bundeskanzleramt dem Bundesrat zugeleitet. Um die Auffassung des Bundesrates und die der Länder rechtzeitig kennen zu lernen, ist eine erste Stellungnahme des Bundesrates zum Regierungsentwurf schon vorgesehen, bevor der Entwurf dem Parlament zugeleitet wird, damit die Regierung Gelegenheit hat, Gegenvorschläge des Bundesrates entweder noch zu berücksichtigen oder aber ihre Auffassung hierzu sogleich schriftlich ihrem Entwurf beizulegen. Dementsprechend hat der Bundesrat am 15. Juni 2012 zum Gesetzentwurf Stellung genommen. Der Gesetzentwurf wurde zusammen mit der Stellungnahme des Bundesrates und des Nationalen Normenkontrollrates am 19. Juni 2012 dem Bundestag vom Bundeskanzleramt mit einem Übersendungsschreiben an den Präsidenten des Bundestages zugeleitet und als Drucksache an alle Abgeordneten verteilt. Die Gegenäußerung der Bundesregierung zu der Stellungnahme des Bundesrates erfolgte in diesem Fall etwas verspätet erst nach der 1. Lesung am 04. Juli 2012.

Nach der Verteilung beschäftigen sich zunächst die Fraktionen mit der Vorlage. Auch sie sind fachlich gegliedert in Arbeitskreise und Arbeitsgruppen für verschiedene Bereiche, so dass der von Ihnen angesprochene Gesetzesentwurf in den Fraktionen zunächst vor allem von den Abgeordneten behandelt wurde, die sich auf den Bereich Finanzen spezialisiert haben. Nachdem die Fraktionen zu ihren Ergebnissen in den Beratungen gekommen sind, wurde der Termin für die 1. Lesung des Gesetzesentwurfs im Plenum für den 28. Juni 2012 festgesetzt.
In der ersten Lesung findet eine Aussprache nur statt, wenn sie im Ältestenrat vereinbart oder von einer Fraktion verlangt wird. Die Plenardebatte dient vor allem der für die Demokratie wichtigen Transparenz dessen, was im Parlament vor sich geht. Inhaltlich und fachlich werden die oft recht schwierigen Probleme nicht einfach durch den Austausch von Debattenbeiträgen geklärt, sondern durch intensive Vorbereitungsarbeit in den Fraktionen, in den Fachausschüssen des Bundestages, durch Zuziehung von Sachverständigen, durch Anhörung von Betroffenen und Interessenten, durch Erstellung von Gutachten und vieles andere mehr. Ob mit oder ohne Aussprache: Am Ende der ersten Lesung steht immer die Überweisung des Gesetzentwurfs an einen oder mehrere Ausschüsse des Bundestages.

Der Gesetzentwurf wurde am 14. September zur Beratung federführend in den Finanzausschuss überwiesen. Der Finanzausschuss verfasste seinen Bericht mit der Beschlussempfehlung. Dieser wurde dem Plenum dann zur zweiten Lesung am 8. November vorgelegt. Die zweite Lesung dient der abschließenden Beratung und der Abstimmung. Nach der allgemeinen Aussprache folgt entweder eine Einzelberatung, in der alle Bestimmungen aufgerufen und zur Abstimmung gestellt werden, oder es wird – insbesondere wenn keine Änderungsanträge gestellt werden – über alle Teile des Gesetzentwurfs gemeinsam abgestimmt. Wird ein Gesetzentwurf, wie in unserem Beispiel, in zweiter Lesung unverändert angenommen, so kann die dritte Beratung unmittelbar angeschlossen werden. Nach Beschluss des Gesetzes wird dieses dem Bundesrat übergeben.

Im Falle des SEPA-Begleitgesetzes handelt es sich um ein Einspruchsgesetz. Danach hat der Bundesrat das Recht, gegen ein Gesetz des Bundestages Einspruch einzulegen, was er hier auch am 14. Dezember getan hat. Dadurch tritt die Neuregelung nicht wie geplant zum 21. Dezember in Kraft. Grundsätzliche Einwände gegen die Zielrichtung der Regelung insgesamt wurden im Bundesrat zwar nicht erhoben, jedoch wird von einigen Ländern noch Diskussionsbedarf im Einzelnen gesehen. In einem gemeinsamen Ausschuss von Bundestag und Bundesrat, dem sogenannten Vermittlungsausschuss, wird die Neuregelung nun nochmals erörtert und nach einer Einigung gesucht. Der zeitliche Ablauf des weiteren Verfahrens ist noch nicht konkret festgelegt.

Sehr geehrter Herr Ohm, ich hoffe, Ihnen damit verdeutlicht zu haben, dass zum einen durch den Gesetzesentwurf den Versicherten nichts weggenommen wird, was ihnen vorher versprochen wurde, und zum anderen warum die Abgeordneten nicht zu jeder Gesetzesabstimmung im Plenum anwesend sein können.

Mit freundlichen Grüßen

Dr. Maria Flachsbarth

Anlage: Statistik zur Arbeit des Deutschen Bundestages (14./15./16. Wahlperiode)