Wie sich die Bankenlobby ein Gesetz zum großangelegten Steuerraub schrieb
Der Cum/Ex-Skandal gilt als der „größte Steuerraub“ in der Bundesrepublik, mehrere Beteiligten müssen sich derzeit vor Gericht verantworten. Auslöser war ein Gesetz, das an entscheidender Stelle von der Bankenlobby formuliert worden war – eins zu eins, ohne dass ein Komma geändert wurde. Wie konnte es dazu kommen? Wir haben die betreffenden Dokumente ausgegraben.
Vor dem Landgericht Bonn erzählte ein Zeuge kürzlich etwas Ungeheuerliches: Nach intensiver Lobbyarbeit durch Banken und Beratungsfirmen sei ein Gesetz genau so übernommen worden, wie von den Beteiligten gewünscht, "eins zu eins, ohne dass ein Komma geändert wurde".
Der Fall ist unter dem Namen Cum/Ex-Skandal bekannt geworden und machte Schlagzeilen als der "größte Steuerraub" in der Bundesrepublik. Mit sogenannten Cum/Ex-Geschäften konnte ein Netzwerk aus Banken, Beratern und reichen Investoren lange Zeit viel Geld auf Kosten der Allgemeinheit machen. Durch das Hin- und Herschieben von Aktien mit („cum“) und ohne („ex“) Dividendenanspruch, ließ sich eine einmal gezahlte Kapitalertragsteuer mit Hilfe von Banken mehrfach erstatten. Schaden für die Allgemeinheit: mehrere Milliarden Euro. Derzeit laufen zahlreiche Gerichtsverfahren.
Haben sich Lobbyakteure also das Gesetz selber geschrieben, wie es der Zeuge, ein langjähriger Investmentberater, vor Gericht nahelegte?
Bundesfinanzministerium übernahm die Formulierungen der Bankenlobby
Wir haben die betreffenden Dokumente zusammengetragen und tatsächlich: Entscheidende Passagen aus Lobbyschreiben des Bundesverbandes deutscher Banken wurden in den folgenschweren Gesetzentwurf übernommen – teilweise eins zu eins, ohne ein Komma zu ändern. Die Dokumente stammen aus den Anlagen eines 830-seitigen Abschlussberichtes des Untersuchungsausschusses des Deutschen Bundestages zum Cum/Ex-Skandal.
Am 9. Januar 2003 schickte der Bundesverband deutscher Banken dem Bundesfinanzministerium einen von ihm selbst verfassten „ersten Entwurf eines steuergesetzlichen Formulierungsvorschlags“ zur Änderung des Einkommensteuergesetzes, der unter anderem den folgenden Paragraphen enthielt:
"Zu den Einkünften aus Kapitalvermögen gehören [...] Einnahmen, die an der Stelle der Bezüge im Sinne der Nummer 1 von einem anderen als dem Anteilseigner nach Absatz 2a bezogen werden, wenn dieser die Anteile mit Dividendenberechtigung erworben aber ohne Dividende erhalten hat."
Der Vorschlag des Bankenverbandes wurde später fast wörtlich als Paragraph 20 Absatz 1 Nummer 1 Satz 4 in das Jahressteuergesetz 2007 eingefügt (übernommene Stellen haben wir farbig markiert):
Durch diese Gesetzesänderung wurde die Kapitalertragsteuer auf sogenannte Dividendenkompensationszahlungen ausgeweitet, jedoch nur geltend für inländische Geschäfte. Die Folge: Marktteilnehmer wickelten ihre komplizierten Aktiengeschäfte (sogenannte „Leerverkäufe“) nun verstärkt über ausländische Banken ab und ließen sich die einmal gezahlte Steuer gleich mehrfach vom deutschen Fiskus erstatten.
Auch einen Teil der Gesetzesbegründung kopierte das Bundesfinanzministerium von der Bankenlobby. Am 20. Dezember 2002 schrieb der Bankenverband ans Ministerium:
"In dem Sonderfall eines sogenannten Leerverkaufes, bei dem der Verkäufer die Aktien selbst erst beschaffen muss und der Erwerb dieser Wertpapiere durch den Veräußerer erst zu einem Zeitpunkt möglich ist, in dem bereits der Dividendenabschlag vorgenommen wurde, ist der betreffende Aktienbestand im Zeitpunkt der Dividendenzahlung noch im rechtlichen Eigentum eines Dritten, dem seinerseits auch die Dividende und der damit verbundene Kapitalertragsteuer Anrechnungsanspruch als rechtlichem Eigentümer der Aktien zustehen. Deshalb sind in diesem Fall zusätzliche Regelungen notwendig, um dem Fiskus die Kapitalertragsteuer betragsmäßig zur Verfügung zu stellen, die dem Anrechnungsanspruch entspricht, der dem Aktienerwerber als wirtschaftlichem Eigentümer und Dividendenbezieher zusteht."
Dieser Absatz findet sich später eins zu eins (mit Ausnahme eines fehlenden Buchstabens im Wort „Leerverkaufs“) in der Gesetzesbegründung des Finanzministeriums wieder:
Aus dem Absatz ergab sich, dass eine Aktie vermeintlich zwei Besitzer haben kann. Die beteiligten Anleger, Banken und Berater konnten sich also darauf berufen, dass die mehrfache Erstattung der Steuer ganz legal war.
Die Auswirkungen des Gesetzes waren fatal. „Es war gedacht zur Eindämmung von 'Cum-Ex',“ so erzählte es besagter Zeuge im vergangenen Oktober vor Gericht. „Aber es war ein Brandbeschleuniger.“ Denn die Cum/Ex-Akteure hätten ihre Geschäfte nun teilweise ins Ausland verlagert, um dann stärker als zuvor weiterzumachen. Erst 2012 wurde die mehrfache Erstattung der Steuer per Gesetzesänderung gestoppt.
Erklär-Video von ZEIT ONLINE: So funktionierte der Steuerraub mit den Cum/Ex-Geschäften
Dass die Formulierungen des Bankenverbandes im Gesetzentwurf landeten, geht auf den langjährigen Finanzrichter Arnold Ramackers zurück, der als "'Maulwurf' der Cum/Ex-Akteure" im Abschlussbericht des Bundestagsuntersuchungsausschusses vorkommt. Ramackers war gleich zweimal als Referent ins Referat IV C des Bundesfinanzministeriums abgeordnet worden, das erste Mal vom 1. April 2004 bis Ende August 2008, das zweite Mal vom September 2010 bis Dezember 2010. „Zwischendurch und anschließend war er eng in die Arbeitsabläufe und Entscheidungen im Referat eingebunden – und das, obwohl er gleichzeitig auf der Gehaltsliste der großen Bankenverbände stand“, heißt es im Bericht des Untersuchungssausschusses zum Cum/Ex-Skandal. „Dass es den Bankenverbänden unter [dem damaligen Finanzminister Peer] Steinbrück gelang, im für sie wichtigen BMF-Referat zur Steuergesetzgebung einen 'Maulwurf' zu platzieren, ist skandalös.“ Ramackers Doppelrolle und den Einfluss der Bankenlobby auf den Gesetzentwurf hatte das Politmagazin Monitor 2016 aufgedeckt.
Die Frage ist, warum ein Ministeriumsmitarbeiter die folgenschweren Formulierungen eines Lobbyverbandes eins zu eins in einen Gesetzestext übernehmen konnte, ohne dass Fachleute Alarm schlugen.
Eine Sprecherin des Bundesfinanzministeriums erklärt dies heute auf Anfrage so: Die obersten Finanzbehörden des Bundes und der Länder hätten „nach Erörterung des zum damaligen Zeitpunkt bekannten Sachstands übereinstimmend den in das Jahressteuergesetz 2007 übernommenen Regelungsvorschlag zur Verhinderung von Steuerausfällen für notwendig“ erachtet.
Länder warnten das Finanzministerium frühzeitig
Dabei erreichten das Bundesfinanzministerium frühzeitig gleich mehrere Warnungen von den Finanzbehörden der Länder. Das Finanzministerium Schleswig-Holstein schrieb am 20. Dezember 2005:
„Die vorstehend geschilderte Praxis bewirkt, dass bei der Summe der Aktionäre ein höheres Dividendenvolumen bescheinigt und steuerlich berücksichtigt wird, als von der Aktiengesellschaft tatsächlich ausgeschüttet wurde“.
Das Finanzministerium des Landes NRW schrieb am 18.10.2005:
„Mit den komplizierten Regelungen soll offenbar lediglich die bisherige Bankenpraxis (…) legalisiert werden.“
Auf Nachfrage von abgeordnetenwatch.de, ob dem Bundesfinanzministerium weitere Fälle bekannt seien, in denen Formulierungen von Lobbyverbänden eins zu eins übernommen wurden, antwortete eine Ministeriumssprecherin: „Es existiert keine statistische Erhebung zum Umfang der Berücksichtigung von Verbändevorschlägen in Gesetzgebungsverfahren zu steuerlichen Vorschriften“. Darüber hinaus entspräche die Beteiligung der Bankenverbände in Gesetzgebungsverfahren der gemeinsamen Geschäftsordnung der Bundesministerien, äußerte die Sprecherin.
So funktionieren Cum/Ex-Deals
Bei Cum/Ex-Geschäften handelt es sich um Aktiendeals, bei denen mehrere Akteure beteiligt sind. Das geschickte Verschieben von Dividenden zu verschiedenen Zeitpunkten ermöglicht es ihnen, sich mehrfach Kapitalertragsteuer erstatten zu lassen, obwohl diese nur einmal an den Staat gezahlt worden war. Die schwerwiegende Gesetzesänderung wurde vorformuliert durch den Bankenverband und schuf weitere Möglichkeiten für Aktiendeals, da die Akteure sich nun auch Kapitalertragssteuern von Dividendenkompensationszahlungen zurückerstattet lassen konnten.
Die ZEIT und das ARD-Magazin Panorama haben 2017 rekonstruiert, wie der jahrelange Steuerraub aufflog. Demnach wurde eine Mitarbeiterin im Bonner Bundeszentralamt für Steuern hellhörig und stieß Nachforschungen an, als dort im Jahr 2011 ein ungewöhnlich hoher Sammelantrag auf Rückerstattung von Steuern einging. Ein internationales Rechercheteam um das Recherchezentrum Correctiv sowie ZEIT und Panorama arbeitete den Cum/Ex-Skandal schließlich auf Grundlage von 180.000 Seiten an internen Unterlagen auf.
Künftig wird es sehr viel schwieriger sein, an Unterlagen von Finanzbehörden zu gelangen, wie etwa die warnenden Schreiben aus NRW und Schleswig-Holstein im Cum/Ex-Skandal. Denn der Bundestag hat am 11. Dezember 2019 eine Bereichsausnahme für Beratungen von Finanzbehörden beschlossen. Sie sind vom IFG ausgenommen, Dokumente aus den Sitzungen können nicht mehr angefragt werden. Union, SPD und AfD hatten dies mit ihren Stimmen im Bundestag durchgesetzt.
Während Jens Zimmermann (SPD) die neue Regelung verteidigte, da sie die „Vertraulichkeit von Sitzungen“ sichere, kritisierten Linke und Grüne die Gesetzesänderung. „Die beschlossenen Einschränkungen beim Informationsfreiheitsgesetz sind der völlig falsche Weg. Die Öffentlichkeit und der Bundestag hat ein Recht darauf, auch unbequeme Wahrheiten zu erfahren“, betonte Lisa Paus von den Grünen. Die Linksfraktion hat inzwischen einen Antrag in den Bundestag eingebracht, wonach auch weiterhin Zugang zu Dokumenten des Finanzministeriums bestehen sollte. „Leider ist uns die Befürchtung, dass mit der Passage eine Beschränkung der Informationsfreiheit einhergehen könnte, erst nach der Behandlung des Gesetzes im Finanzausschuss bekannt geworden“, schrieb Fabio de Masi von den Linken auf Nachfrage eines Bürgers auf abgeordnetenwatch.de.
