Frage an Sigmar Gabriel von Philipp H. bezüglich Finanzen

Sehr geehrter Herr Himmelmann,

ich danke Ihnen für Ihre Fragen zu ELENA und Ihr Interesse an unserer Politik. Gerne erläutere ich Ihnen unsere Position dazu:

Wir haben zunächst in der rot-grünen Koalition und dann im Rahmen der Großen Koalition das ELENA-Verfahren mitgestaltet und auf den Weg gebracht. Dabei stand der Gedanke im Vordergrund, mit der elektronische Datenübertragung im ELENA-Verfahren Wartezeiten bei der Beantragung von Sozialleistungen zu verkürzen, Verwaltungsvorgänge effizienter zu gestalten und damit Bürokratiekosten deutlich zu senken.

Wir haben das Gesetz in der 16. Wahlperiode nach Anhörung u.a. des Bundesdatenschutzbeauftragen im federführenden Ausschuss für Wirtschaft und Technologie, aber auch in den mitberatenden Ausschüssen beraten und dann im Rahmen der 2./3. Lesung im Deutschen Bundestag am 22. Januar 2009 mit der Mehrheit der Koalition zugestimmt. Bemerkenswert: Die Grünen haben sich bei der damaligen Schlussabstimmung enthalten, nicht etwa gegen das Gesetz gestimmt - nunmehr fordern sie in einem eigenen Antrag ( http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/006/1700658.pdf ) die Aussetzung des Gesetzes.

Diese Aussetzung des Gesetzes lehnen wir ab, da wir weiter davon überzeugt sind, dass von der Einführung des ELENA-Verfahrens Beschäftigte, Bürger, Behörden und Arbeitgeber gleichermaßen profitieren werden. Gleichwohl teilen wir die öffentliche Kritik am Umsetzungsprozess des Gesetzes im Hinblick auf den Umfang der zu erhebenden Daten, hier insbesondere die Fragen nach Streik- und Aussperrungszeiten. Unstrittig ist, dass wir einen Datenkatalog benötigen, um die für die Gewährung der Sozialleistungen erforderlichen Grunddaten zur Verfügung stellen zu können. Die zu meldenden Daten sind jedoch auf den Umfang zu beschränken, der im Rahmen der Entscheidung über die Sozialleistungen regelmäßig notwendig ist. Andernfalls bedarf es einer doppelten Datensammlung, nämlich sowohl bei der ZSS als auch beim Arbeitgeber. Weitere Verbesserungen, die beim Umsetzungsprozess des Gesetzes als erforderlich erkennbar werden, haben im Rahmen der Beratungen des ELENA-Beirates (unter kritischer Überprüfung aller zu erhebenden Daten auf ihre Notwendigkeit hin) zu erfolgen. Wir werden uns dazu eng mit den Gewerkschaften abstimmen.

Zusätzlich möchte ich Ihnen unsere Antworten auf die häufigsten Fragen zu ELENA schicken:

Wie Sie sicher bereits wissen, steht ELENA für "Elektronischer Entgeltnachweis". Das Verfahren soll dazu dienen, bisher vom Arbeitgeber auf Papier erstellte Gehaltsbescheinigungen für Verfahren von Sozialbehörden (z.B. Arbeitsagentur, Wohngeldstelle, Elterngeldstelle) elektronisch zur Verfügung zu stellen. Bislang sind in diesen Fällen, in denen Sozialleistungen beantragt wurden, bestimmte Daten in Papierform beim Arbeitgeber abgefragt worden, z.B. als Arbeitsbescheinigung, Auskunft über die Beschäftigung, Auskünfte über den Arbeitsverdienst zum Wohngeldantrag und Einkommensnachweise des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes. Diese Daten werden nun monatlich elektronisch gemeldet und zentral verschlüsselt gespeichert.

Arbeitgeber sind seit dem 1. Januar 2010 verpflichtet, für jeden Beschäftigten, Beamten, Richter oder Soldaten monatlich gleichzeitig mit der Entgeltabrechnung eine Meldung an die Zentrale Speicherstelle (ZSS) zu erstatten. Diese ist als eigenständige Stelle bei der Datenstelle der Träger der Rentenversicherung in Würzburg eingerichtet worden. Dort werden die Entgeltdaten verschlüsselt abgespeichert. Eine Meldepflicht besteht nur dann nicht, wenn Entgelte ausschließlich aus einer geringfügigen Beschäftigung in einem Privathaushalt nach § 8a SGB IV erzielt werden.

Zum 1. Januar 2012 startet dann der Datenabruf des ELENA-Verfahrens. Hinsichtlich des Abrufs der Daten gilt, dass dieser nur erfolgen kann, wenn der Antragsteller (der Beschäftigte) sein Einverständnis hierzu erteilt hat, indem er eine Karte mit einer qualifizierten elektronischen Signatur zum Verfahren anmeldet und bei der Beantragung einer Sozialleistung mit seiner Karte den Abruf seiner Daten freigibt.. Zugleich muss sich der Bearbeiter der Sozialbehörde ausweisen (sogenanntes Vier-Augen-Prinzip) Der Abruf der Daten ersetzt den bislang erforderlichen Gehalts- oder Lohnnachweis.

Es werden die Daten vom Arbeitgeber gemeldet und gespeichert, die bislang in Antragsverfahren von Sozialbehörden auf amtlichen Vordrucken erhoben wurden. Es handelt sich um Einkommensdaten und um weitere Angaben, die für die Prüfung notwendig sind, ob ein Anspruch auf Sozialleistungen besteht oder nicht.

Form, Inhalt und Verfahren für die Übermittlung der Datensätze im ELENA Verfahren sind durch Verordnung des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales festgelegt worden. Die Verordnung ist am 12. Februar 2010 vom Bundesrat beschlossen worden. Damit wurden die Rechtsgrundlagen geschaffen, die für die Umsetzung in eine entsprechende Datensatzbeschreibung notwendig sind. Die Umsetzung des Verfahrens erfolgt im Rahmen von Gemeinsamen Grundsätzen nach § 28b Absatz 6 in Verbindung mit Absatz 2 des Vierten Buches Sozialgesetzbuches.

Die einzelnen Datenfelder sind in der Anlage zu den Gemeinsamen Grundsätzen beschrieben (Fundstelle: www.das-elena-verfahren.de/verantwortung/gremien/ak-elena/gemeinsame-grundsaetze). Daneben wurde ein ELENA-Beirat eingerichtet, in den neben dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit (BfDI) auch der DGB / Einzelgewerkschaften eingebunden sind. Die Fassung der Gemeinsamen Grundsätze mit Stand 30. Dezember 2009 berücksichtigt bereits Änderungen durch den Arbeitskreis/Beirat ELENA vom 15. Dezember 2009 - Streik und Aussperrung als Datensatzbeschreibung wurden entfernt.

Beteiligt an der Ausarbeitung der Gemeinsamen Grundsätze sind der Spitzenverband Bund der Krankenkassen, die Deutschen Rentenversicherung Bund, die Bundesagentur für Arbeit und die Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung e.V. Weiter sind je ein Vertreter des Deutschen Städtetages, des Deutschen Städte- und Gemeindebundes, des Deutschen Landkreistages, der Familienkasse bei der Bundesagentur für Arbeit und beratend je ein Vertreter der Arbeitsgemeinschaft Wirtschaftliche Verwaltung und des Bundesamtes für Sicherheit in der Informationstechnik zu beteiligen.

Wie lange werden die Daten gespeichert?

Nur die Daten, die gesetzlich für die jeweilige Bescheinigung abrufbar gemacht werden müssen, werden aufbewahrt. Die Daten sind deshalb in Teildatensätzen - im Hinblick auf die Bescheinigungen und ihre Abruf- bzw. Löschfrist - gespeichert und werden in der Zentralen Speicherstelle zweifach verschlüsselt aufbewahrt. In der Zentralen Speicherstelle werden die übermittelten Daten automatisch gelöscht, wenn diese für kein vom ELENA-Verfahren unterstütztes Verwaltungsverfahren mehr erforderlich sind, spätestens nach Ablauf von fünf Jahren (§ 99 Abs. 4 SGB IV).

Ist die Teilnahme am ELENA-Verfahren freiwillig?

Nein. Die Speicherung und der Abruf der Daten sind gesetzlich geregelt. Der Einzelne hat danach kein Recht, der Speicherung seiner Daten in diesem Verfahren zu widersprechen. Die Daten wurden bisher bereits ohne Einspruchsrecht beim Arbeitgeber oder seinem Beauftragten (z.B. Steuerberater) gespeichert bzw. vorgehalten, um den Anspruch des Arbeitnehmers auf Ausstellung einer (Papier-) Bescheinigung überhaupt verwirklichen zu können.

Wie kann der Arbeitnehmer die über ihn gespeicherten Daten überprüfen?

Jeder Betroffene wird mit jeder Gehaltsabrechnung über die Datenübermittlung durch den Arbeitgeber informiert (§97 Abs. 1 SGB IV) und hat gegenüber der Zentralen Speicherstelle ein Recht auf Auskunft über die zu seiner Person gespeicherten Daten (§ 103 Abs. 4 Satz 1 SGB IV). Die Auskunft kann erteilt werden, sobald eine abrufende Stelle eingerichtet wurde, die Daten aufbereitet und abrufbereit sind, also ab dem 1. Januar 2012. Vorher kann niemand auf die Daten zugreifen.

Wie ist der Datenschutz ausgestaltet?

Für das ELENA-Verfahren gelten die Bestimmungen zum Sozialdatenschutz des Zehnten Buches des Sozialgesetzbuches und weitere im Gesetz festgelegte Schutzrechte. Gemeinsam mit dem Bundesbeauftragten für den Datenschutz und die Informationsfreiheit wurde für das ELENA-Verfahren ein differenziertes System entwickelt: Die Daten in der Zentralen Speicherstelle werden nach der Übermittlung durch den Arbeitgeber sofort geprüft, zweifach verschlüsselt und danach gespeichert. Eine Entschlüsselung ist nur im Rahmen eines konkreten, durch den Teilnehmer (Bürger) legitimierten Abrufs möglich. Ein Vorteil des ELENA-Verfahrens ist hierbei auch darin zu sehen, dass zukünftig der Arbeitgeber keine Kenntnis darüber erlangt, ob sein Arbeitnehmer einen Antrag auf eine Sozialleistung stellt.

Auf ausdrücklichen Wunsch des BfDI wurde dieser mit der Verwaltung des Datenbank-Hauptschlüssels beauftragt, so dass eine Systemänderung ohne Mitwirkung des BfDI nicht möglich ist (§ 99 Abs. 3 SGB IV). Auch wurde ein gesetzliches Verwertungs- und Beschlagnahmeverbot festgeschrieben (§ 99 Abs. 7 SGB IV).

Welche Zielsetzung ist mit dem ELENA-Verfahren verbunden?

Ziel des ELENA-Verfahrens ist es, Bürokratie abzubauen und Kosten einzusparen, aber auch dafür zu sorgen, dass Arbeitnehmer schneller die ihnen zustehenden Leistungen erhalten. Derzeit stellen rund drei Millionen Arbeitgeber in Deutschland jährlich etwa 60 Millionen Einkommensbescheinigungen in Papierform aus, mit denen die Bürger gegenüber Behörden oder Gerichten die Voraussetzungen für eine bestimmte Leistung, wie z. B. Arbeitslosengeld, Wohngeld oder Elterngeld nachweisen können. Der Arbeitgeber wird in Zukunft die Daten für Einkommensbescheinigungen seiner Mitarbeiter nicht mehr selbst speichern und für Datensicherheit sorgen müssen. Mit ELENA sparen allein die Arbeitgeber jährlich 85 Millionen Euro ein.

Der Gesetzgeber wollte mit der Einführung von ELENA, dass Beschäftigte, Bürger, Behörden und Arbeitgeber gleichermaßen profitieren. Durch die elektronische Speicherung der Entgeltbescheinigungsdaten kann die Prüfung und Zahlung von Leistungen wesentlich beschleunigt und vereinfacht werden. Vorteile für die Arbeitgeber: Sie werden von den Papierbescheinigungen entlastet; zudem Kostenersparnis bei Personal und Verwaltung durch die elektronische Übermittlung.

Der Vorteil für Beschäftigte als Teilnehmer am ELENA-Verfahren ist in dem schnelleren Erhalt der beantragten Leistung zu sehen. Wartezeiten durch eine verzögerte Ausstellung der Bescheinigungen seitens der Arbeitgeber, die mit ungenügender Sozialverantwortung ausgestattet sind, entfallen. Durch die beschleunigte Datenübermittlung wird die Antragslaufzeit erheblich verkürzt.

Welche Kritikpunkte gibt es am ELENA-Verfahren?

a) Datenvorratshaltung / Verfassungsrechtliche Bedenken

Erhoben werden vor allem datenschutzrechtliche Bedenken angesichts einer massiven Datenvorratshaltung, ohne dass feststeht, dass diese Daten im Einzelfall tatsächlich gebraucht werden.

Mit dem ELENA-Verfahren wird in die informationelle Selbstbestimmung der Teilnehmer eingegriffen. Aber diese gespeicherten Daten mussten bisher schon vom Arbeitgeber aufbewahrt bzw. abgespeichert werden. Auch bisher wusste niemand, wann und für welche Zwecke der Arbeitnehmer eine Entgeltbescheinigung benötigt. Damit im ELENA-Verfahren die Speicherung der Einkommensdaten der Teilnehmer keine unzulässige Datenvorratsspeicherung darstellt, ist es erforderlich, dass der Zweck der Datenspeicherung bestimmt oder zumindest bestimmbar ist. Nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts muss - neben der strikten Verhältnismäßigkeit der Regelung - aus dem Gesetz selbst der Verwendungszweck der Datenverarbeitung bereichsspezifisch und präzise bestimmt werden.

Die Daten werden zum Zweck der Verwendung in den individuellen Verfahren sowie zur höheren Effizienz der erfassten Verwaltungsverfahren insgesamt gespeichert. Vorrangiger Zweck sind damit die Vermeidung eines Medienbruches und die Herstellung eines vereinheitlichten Datenübertragungsstandards im Bescheinigungswesen. Bereits mittelfristig werden hierdurch unnötige Kosten sowohl bei den Arbeitgebern als auch in der Verwaltung vermieden.

Verfassungsrechtlich zulässig ist die Speicherung personenbezogener Daten jedoch nur so lange, wie dies für die Erreichbarkeit der Zweckbestimmung erforderlich ist. Aus diesem Grund sieht das Gesetz ein differenziertes Konzept zur Löschung der jeweils nicht mehr erforderlichen personenbezogenen Teildatensätze vor (siehe oben). Die Zentrale Speicherstelle löscht die übermittelten Daten, wenn diese für kein vom ELENA-Verfahren unterstütztes Verwaltungsverfahren mehr erforderlich sind. Damit genügt die Speicherung der Daten an zentraler Stelle den Anforderungen der Rechtsprechung.

Ergänzend dazu lassen sich aus dem aktuellen Urteil des Bundesverfassungsgerichts zur Vorratsdatenspeicherung weitere Hinweise ableiten. Dort wurde festgestellt, welche Instrumente zur Gewährleistung der Datensicherheit gegeben sein sollten. Das sind: getrennte Speicherung, asymmetrische Verschlüsselung, Vieraugenprinzip verbunden mit einem fortschrittlichen Verfahren zur Authentifizierung für den Zugang zu den Schlüsseln und revisionssichere Protokollierung von Zugriff und Löschung. Alle diese Vorgaben werden im Rahmen des ELENA-Verfahrens beachtet.

b) Überarbeitung des Datenkatalogs

Ein Großteil der aktuellen Diskussion konzentriert sich vor allem auch auf den Umfang der zu erhebenden Daten für den elektronischen Entgeltnachweis. Kritisiert werden insbesondere Angaben zu Fehlzeiten. Fehlzeiten werden bislang in der Arbeitsbescheinigung nach § 312 SGB III und damit für den Antrag auf Arbeitslosengeld erhoben. Sie werden bei der Entscheidung berücksichtigt, ob ein Anspruch auf Arbeitslosengeld besteht oder nicht. Die Erhebung der Daten erfolgte somit auch bisher schon.

Gleichwohl ist es zwingend, die zu meldenden Daten auf das absolute Minimum zu beschränken, die im Rahmen der Entscheidung über die Gewährung der Sozialleistungen regelmäßig notwendig sind. Hier sind weitere Verbesserungen möglich - die Datensätze sind weiter zu optimieren. Dazu sind von den Gewerkschaften konkrete Vorschläge ausgearbeitet worden, die nunmehr im Beirat für ELENA zu erörtern sind. So hat der ELENA-Beirat bereits am 15. Dezember letzten Jahres die Angabe von Streik- und Aussperrungstagen als Datensätze zu Recht aus dem Verfahren entfernt, so dass diese Daten mit Beginn des Verfahrens nicht mehr erhoben werden. Die Bundesregierung hat zugesagt, im ELENA-Beirat alle zu erhebenden Daten auf ihre Notwendigkeit hin zu überprüfen. Die SPD wird diesen Prozess in enger Abstimmung mit den im Beirat vertretenen Gewerkschaften aufmerksam begleiten.

c) vermehrter Aufwand für Arbeitgeber

Insbesondere kleinere Arbeitgeber kritisieren den nicht unerheblichen zusätzlichen Verwaltungs- und Kostenaufwand bei der monatlichen Meldung. Dies ist auch Gegenstand einer öffentlichen Petition, in der es um die Situation von Menschen mit Behinderung geht, die als Selbständige in kleinerem Umfang Pflegekräfte beschäftigen.

Bislang stellen Arbeitgeber pro Jahr rund 60 Millionen Bescheinigungen in Papierform aus. Davon entfallen allein etwa 10 Millionen auf Anträge der Arbeitsverwaltung (Arbeitslosengeld I + II). Diese Bescheinigungen sind die Grundlage für die Berechnung und Gewährung von Sozialleistungen. Mit ELENA sparen allein die Arbeitgeber jährlich 85 Millionen Euro ein.

An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass bereits seit dem 01.01.2006 eine elektronische Meldepflicht für alle Arbeitgeber besteht. Trotz dieser seit nunmehr vier Jahren bestehenden Verpflichtung der Unternehmen bzw. deren Steuerberater und Lohnsteuerbüros wird diesen eine elektronische Ausfüllhilfe für die Daten bei Bedarf von der Einrichtung "sv.net" kostenlos zur Verfügung gestellt, welche vom Bund finanziert wurde. In diesem kostenlosen Meldeprogramm für die Sozialversicherungen ist auch der Datensatz für ELENA enthalten. Hier hat die Ersterfassung der Daten zu erfolgen. Da die verschiedenen Stellen (Rentenversicherung, Arbeitslosenversicherung, Krankenversicherung und jetzt auch noch ELENA-ZSS) nicht auf die Daten des anderen zugreifen können und dürfen, muss auch für das ELENA-Verfahren zu Beginn der komplette Datensatz (Name, Vorname, Geburtsname, Geburtsdatum, Wohnort-Anschrift, Familienstand usw.) erfasst werden. Die monatlichen "Änderungen" werden in den allermeisten Fällen nur das geänderte Monatsdatum sein.

Im Übrigen: Der Bundesrat hat die Bundesregierung im Rahmen einer von ihm verabschiedeten Entschließung am 12. Februar 2010 gebeten, im weiteren Verlauf der Einführung des elektronischen Entgeltnachweises (ELENA) den mit den Meldungen an die Zentrale Speicherstelle verbundenen Aufwand für die Arbeitgeberinnen und Arbeitgeber auf das absolut erforderliche Mindestmaß zu beschränken.

Mit freundlichen Grüßen

Sigmar Gabriel, MdB